Wpływ Lobbingu na wartości prawa |
Podstawowym sposobem działania organizacji pozarządowych w sferze prawodawstwa jest lobbing, definiowany jako wywieranie wpływu na instytucje publiczne przez profesjonalistów działających w imieniu społecznych grup interesu1. Działalność lobbystów polega w zasadzie na tym, aby jak najszybciej zdobyć, a następnie przekazać odpowiednim osobom i w odpowiednim czasie, istotne informacje. Uważa się więc, że w demokratycznym porządku prawnym lobbing stanowi pośrednie ogniwo między obywatelami i przedstawicielami władzy2. Lobbing obejmuje różne dziedziny i polega na różnych technikach, od dostarczania fachowej wiedzy przez organizacje eksperckie po często wątpliwe etycznie działania firm mające na celu wyłącznie wsparcie ich interesów gospodarczych. Zasadniczo jednak, jako że lobbing jest w UE oficjalnie uznanym elementem procesu prawodawczego, powinien on być zgodny z prawem i etyką obowiązującą w działalności publicznej. W instytucjach posiadających największy wpływ na tworzenie prawa, tj. w Parlamencie Europejskim i Komisji Europejskiej, działalność lobbystów jest uregulowana3. Ponieważ w Komisji Europejskiej powstają projekty aktów prawnych, tam lobbyści działają najsilniej. Możliwości wpływu na kształt aktów prawnych mają przede wszystkim w fazie przygotowywania i poprawiania aktu prawnego, dostarczając Komisji opinii i ekspertyz, przekonując jej członków oraz zabierając głos w publicznej dyskusji (na przykład podczas konferencji Komisji)4. Drugi moment, w którym dochodzi do lobbingu, ma miejsce w Parlamencie, gdzie lobbyści zabiegają o osobiste spotkania i kontakty z deputowanymi5. Zasadniczo oba te momenty są podobne w różnych procedurach legislacyjnych (konsultacji, wyrażania zgody, współpracy i współdecydowania). Na marginesie można przywołać opinię, że polscy przedsiębiorcy nie przejawiają jeszcze większej aktywności lobbingowej w organach Unii Europejskiej6.
Regulacja lobbingu została wprowadzona do polskiego prawa ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (dalej: d.l.s.p.)7. Zgodnie z art. 1 ustawa określa zasady jawności lobbingu w procesie stanowienia prawa, zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej i formy kontroli nad nią oraz zasady prowadzenia rejestru zawodowych lobbystów. Pojęcie działalności lobbingowej zdefiniowano w art. 2 ust. 1 d.l.s.p. jako „każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa”. Widać, że za istotny cel ustawy przyjęto jawność działalności lobbingowej i kontrolę nad nią, przy czym kontroli poddani zostali jedynie zawodowi lobbyści, to jest wykonujący tę działalność zarobkowo i na rzecz osób trzecich (art. 2 ust. 2 i 3).
Za pomocą internetowego Biuletynu Informacji Publicznej, w którym zgodnie z art. 3 ust. 3 d.l.s.p. publikowane są wszystkie programy prac legislacyjnych, każdy może zgłosić swój interes, który w odniesieniu do danej regulacji zamierza chronić, oraz rozwiązanie prawne, o którego uwzględnienie będzie zabiegać (art. 7 ust. 1 i 4 d.l.s.p.). Osoby, które zgłosiły swoje zainteresowanie danym projektem, mogą wyrazić swój interes podczas wysłuchania publicznego (art. 9 d.l.s.p.).
Organy publiczne mają obowiązek ujawniać i dokumentować oczekiwane przez zawodowych lobbystów rozwiązania prawne (art. 16 d.l.s.p.). Ustawa nakazuje też szacować wpływ, jaki określony podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową wywarł na proces stanowienia prawa w danej sprawie (art. 18 ust. 2 pkt 4 d.l.s.p.).
Prawodawstwo Unii Europejskiej i Polski uznaje więc lobbing za istotny element procesu prawodawczego, wywierający na prawo wymierny wpływ. Bez wątpienia wpływ ten zaznacza się w sferze wartości. Dlatego też aksjologia prawa powinna mieć na uwadze, że niektóre z wartości analizowanej regulacji znalazły się w niej za sprawą lobbysty. Rozwiązania d.l.s.p., w szczególności art. 7 i 18, mogą dostarczać materiału empirycznego do wykorzystania w procesie wykładni, a w szczególności w analizie wartości prawa. Jednakże równocześnie sygnalizowana jest nieefektywność czy wręcz fasadowość nowej polskiej regulacji. Zdaniem Łukasza Marcinkiewicza polska d.l.s.p. nie realizuje ani otwarcia na inicjatywę społeczną, ani należytej kontroli działań lobbystów, przez co, paradoksalnie, sprzyja niejawnym mechanizmom wpływu8. Według raportu Fundacji Batorego przygotowanego w ramach programu „Przeciw korupcji”, w Sejmie RP od trzech lat zarejestrowano zaledwie dwunastu lobbystów, przy czym faktycznie stale działa kilkudziesięciu. Nienaruszony martwą d.l.s.p. mechanizm tworzenia prawa wciąż pozwala im niejawnie i zarazem skutecznie wpływać na kształt przyjmowanych rozwiązań prawnych. Przy tym realizowane przez lobbystów cele są w sposób oczywisty czysto partykularne9. W cytowanym raporcie powołany został przykład prac nad ważną dla biznesu nowelizacją ustawy o zamówieniach publicznych, podczas których oprócz kilkuosobowej komisji sejmowej na sali było obecnych nawet 40 gości podpowiadających rozwiązania. Żaden z nich nie był zarejestrowany jako lobbysta, wszyscy występowali jako doradcyi eksperci. Według obserwatorów osoby te całkowicie zdominowały dyskusję nad ustawą.
Autorzy innego raportu dotyczącego planowania legislacyjnego w krajach środkowoeuropejskich (także w Polsce) zwracają uwagę, że rządy mają duże problemy ze sporządzeniem planów legislacyjnych. Powodują to czynniki polityczne i socjologiczne, a w pierwszym rzędzie niesprawność instytucjonalną procesu prawodawczego10, która sprawia, że rządy nie dość koordynują stanowienie prawa, dopuszczając do głosu partykularyzmy. Wpływa to negatywnie na jakość samego prawa, utrudnione jest bowiem stawianie nowych celów, a cele już wyznaczone nie mogą być zrealizowane. Raport uwidacznia, że decentralizacja procesu prawodawczego (na którą składają się zarówno lobbing, jak i pozostałe przejawy przejścia od rządu do zarządzania) dekomponuje prawodawstwo i treść samego prawa. Powyższe analizy studzą nieco entuzjazm związany z obserwowanym oddolnym tworzeniem prawa i nakazują poszukiwać metod porządkujących stawianie i realizację celów prawodawczych.
Staje się zatem zrozumiałe, że refleksja nad aksjologicznymi skutkami lobbingu jest niezbędna w ramach interpretacji prawniczej. Nie uwzględniając tego zjawiska, można pominąć niektóre z wartości regulacji tylko przez to, że nie zgadzają się one z deklarowaną w tej regulacji aksjologią. W różnych koncepcjach interpretacji przyjmuje się bowiem, że wartości należy wiązać z celami aktu11. Gdy więc w danym akcie, obok zbioru wartości o określonej hierarchii, zawarta jest wartość z nimi niezgodna i zmieniająca cel aktu, to interpretator idealizujący przedmiot wykładni, będzie skłonny ją pominąć, uznając za niedorzeczną. W ten sposób skutki prawa w świecie realnym nie zostaną przecież skorygowane, a pominięta wartość nie przestanie zakłócać aksjologii porządku prawnego.
dr. Olgierd Pankiewicz
1 Tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.
2 U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing w Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s. 14.
3 Tamże, s. 14.
4 W Parlamencie obowiązuje Code of Conduct Governing Lobbyists z dnia 17 lipca 1996 r., natomiast Komisja Europejska ogłosiła komunikat z dnia 2 grudnia 1992 r., An Open and Structured Dialogue Between the Commission and Special Interest Groups (Dz.U. UE C63 z 5.03.1993). Patrz też: A. Cianciara, Instytucjonalizacja lobbingu w Unii Europejskiej, PiP, z. 2 (2009), s. 55 i n.
5 U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing w Unii…, dz. cyt., s. 46–49.
6 Tamże.
7 M. Kozmana, Jeśli lobbing, to tylko w Brukseli, „Rzeczpospolita”, 26.11.2007 r., s. B9.
8 Tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 248.
9 Ł. Marcinkiewicz, Lobbing: martwa ustawa, żywy problem, „Rzeczpospolita”, 28.08.2008 r., s. C8; M. Kozmana, Jeśli lobbing, to tylko…, dz. cyt.
10 K. Manys, Lobbyści są ukryci w Sejmie, Rzeczpospolita, 12.05.2008 r., s. A10; G. Kopińska (red.), Raport z realizacji projektu Monitoring procesu stanowienia prawa, Warszawa 2008, na: www.batory.org.pl/korupcja/pub.htm [dostęp 8 lipca 2017]
11 Zubek, K.H. Goetz, M. Lodge, Planowanie legislacyjne w Europie Środkowej. O strategicznym zarządzaniu legislacją rządową, Warszawa 2007, na: www.sprawnepanstwo.pl [dostęp 8 lipca 2017]. Patrz m.in. tychże autorów, Barometr legislacyjny, publikowany co pół roku na stronie: http://www.ey.com/PL/pl/Industries/Government---Public-Sector/Raport-Barometr-legislacyjny-3.
